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La recherche en train de se faire à l’Institut français du Proche-Orient
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L’aide internationale dédiée à la jeunesse réfugiée au Liban du point de vue des acteurs locaux

11 avril, 2017 - 17:57

Logo du programme « Engaging with the youth of Syria » UNRWA

Le Liban a connu ces dernières années une augmentation considérable des flux de financement étrangers à des fins humanitaires ou de développement, pour des projets visant à la fois le sol libanais, avec son importante population de réfugiés, et le sol syrien. Il apparaît notamment que les « jeunes » sont un objectif prioritaire des projets financés par les bailleurs de fonds, et ce plus encore depuis 2011, alors que les soulèvements arabes ont largement été interprétés comme le fait d’une jeunesse en révolte contre son exclusion politique, économique ou sociale.

A partir de réflexions menées sur les effets de l’aide internationale dans le contexte palestinien [Labadi 2015], je me suis intéressé aux projets dédiés à la jeunesse réfugiée, palestinienne et syrienne, au Liban. Une enquête préliminaire réalisée fin 2016 dans le cadre d’une mission auprès de l’Ifpo à Beyrouth et du programme WAFAW (ERC) m’a permis de faire un premier état des lieux de la littérature ainsi que du terrain. J’ai ainsi pu (re)nouer quelques contacts et conduire plusieurs entretiens, pour la plupart informels, qui m’ont amené à préciser les contours d’un projet de recherche portant sur les procédés normatifs et de sujétion qui s’exercent dans le champ de l’aide et sur la façon dont ceux-ci impactent les discours et les pratiques des jeunes qui y sont impliqués. La question posée n’est donc pas tant celle de l’efficacité de ces politiques ou même de leur pertinence, que celle des rapports qui s’établissent à travers elles, ici tels qu’ils sont vécus et perçus par les jeunes réfugiés eux-mêmes ainsi que par d’autres acteurs locaux. Je présente ici mes arguments en faveur d’un tel projet.

Les jeunes réfugiés, objets de discours et de l’action publique

Rapports d’expertise ou travaux académiques, une imposante partie de la littérature traitant de la présence des réfugiés palestiniens et syriens au Liban est axée sur l’examen des conditions (politiques, légales, économiques, sociales…) de cette présence ainsi que sur les épreuves auxquelles ceux-ci sont confrontés ou encore sur les défis qu’ils font peser sur la société et l’économie libanaise. En se fixant pour objet de faire connaitre la précarité de leurs conditions et de mettre à jour les multiples formes de vulnérabilité que ceux-ci éprouvent, cette littérature parait, dans l’ensemble, orientée vers l’identification d’une « crise des réfugiés ». S’agissant plus spécifiquement des « jeunes », elle fait généralement état des difficultés et des enjeux liés à leur formation et à leur insertion professionnelle, ou bien à la discrimination et à la marginalisation sociale et politique auxquelles ils sont confrontés, et rend compte des risques de radicalisation et d’embrigadement qu’ils encourent. Ces connaissances, celles développées dans des rapports surtout, viendront éclairer la mise en œuvre de politiques qui leurs sont consacrées, notamment promues et financées par des bailleurs de fonds internationaux [UNHCR 2016 ; VASyr 2016, Verme et al. 2016].

Or cette littérature au caractère explicitement prescriptif ne fait pas que recouvrir une réalité. Elle est porteuse de normes et de représentations de ce que sont les « jeunes », qui forment pourtant moins une catégorie sociale objective qu’un objet consacré par le discours public, et contribue à poser les termes avec lesquels leurs problèmes sont envisagés. Il apparait en l’occurrence que les discours associés aux politiques ciblant la jeunesse dans le monde arabe soient généralement ambigus, se montrant à la fois concernés par les défis que rencontrent les jeunes et par ceux qu’ils viennent à causer [Catusse et Destremau 2016]. Ces discours doivent à ce titre être interprétés comme étant une expression des rapports de pouvoirs qui s’exercent au sein de la société libanaise et participant de leur légitimation. L’intervention croissante d’acteurs non-nationaux dans la formulation et dans la mise en œuvre de ces politiques invite également à penser leur articulation aux rapports de pouvoirs qui sont à l’œuvre sur la scène internationale [Somi 2016]. Il en va ici de même pour les réfugiés, et plus généralement, pour les migrants qui sont aussi devenus ces dernières années un objet majeur de l’action et du discours public sur la scène arabe et internationale.

Logos des principales agences participant au programme « Syria Regional Refugee Response » au Liban

L’aide crée du lien et produit un langage

Parallèlement, la majeure partie des travaux traitant de l’aide internationale consacrée à la région (Liban, Palestine, Syrie, Jordanie) considère ses résultats à l’aune de ses propres objectifs. Leurs auteurs se cantonnent de ce fait à une démarche fonctionnaliste et prescriptive dans laquelle l’aide est un instrument nécessaire et dont il s’agit avant tout d’évaluer et d’interroger l’efficacité. Quelques travaux font exception, notamment s’agissant des territoires palestiniens occupés où l’aide internationale constitue depuis une vingtaine d’année un phénomène à la fois constant et majeur. En examinant les effets de l’aide sur la société palestinienne, et notamment son rôle dans la gestion et dans la dépolitisation du conflit avec Israël, ceux-ci ont ouvert de nouvelles perspectives de recherche qui tiennent compte, au côté d’autres considérations, de l’état de captivité dans lequel se trouvent généralement les bénéficiaires vis-à-vis des bailleurs [Labadi 2015].

Sur le Liban en revanche, le besoin d’un travail académique conséquent détaillant les discours et les pratiques des différents acteurs qui agissent dans le champ de l’aide internationale se fait sentir. Mon enquête me conduit pour le moment à privilégier le point de vue d’acteurs locaux, participants, bénévoles ou salariés des organisations bénéficiaires de l’aide, mais aussi des responsables d’ONG, militants politiques, universitaires et acteurs sociaux. De même, je suis amené à récuser l’approche consistant à appréhender l’aide en tant qu’instrument d’une politique discrétionnaire engagée de la part d’une communauté de donateurs au profit d’une population de bénéficiaires. Aussi, plutôt que de vouloir rendre compte des résultats mitigés de l’aide ou d’en expliquer les contradictions, je suis parti du constat, renouvelé à partir du terrain libanais, que l’octroi de l’aide est à la fois sélectif et conditionné, ce qui ne peut manquer de jouer sur la nature des rapports qui s’établissent entre les bailleurs et les bénéficiaires [Hanafi et Tabar 2004]. Par son biais en effet, les bailleurs choisissent les acteurs et les activités qu’ils reconnaissent comme légitimes et invitent les bénéficiaires à s’engager dans un effort conforme, jusqu’à un certain point, à leurs visions et à leurs intérêts.

La domination du bailleur n’en est pas pour autant absolue, et son intervention doit plutôt être considérée comme le fruit d’un « processus tout à la fois incertain, inachevé et partiel d’actions multiples et de compréhensions diverses et concomitantes de la réalité » [Hibou 2011, p. 170]. Néanmoins de son côté, le bénéficiaire est bien souvent tributaire de cette aide et nourrit dès lors un comportement rentier, mettant tout en œuvre pour continuer à profiter du pouvoir que lui assure cette rente, et ce quel que soit son degré d’adhésion quant aux objectifs du bailleur. De façon analogue à ce qui vaut pour les ONG en Palestine, cette dépendance à l’égard des bailleurs vient notamment se substituer à une dépendance à l’égard des organisations politiques et du travail bénévole militant, participant ainsi d’une reconfiguration des rapports de force au niveau local [Sbeih 2014]. Le versement de l’aide constitue enfin un acte de violence symbolique au sens où le bénéficiaire est appelé à exprimer sa gratitude envers le bailleur et à accepter, tacitement, son statut d’objet-cible des politiques engagées par celui-ci [Labadi 2015].

Tous ces acteurs s’insèrent en définitive dans une configuration au sens où l’entendait Norbert Elias, d’un tissu de relations fait d’interdépendances et de pouvoirs. Dans ces conditions, il s’agit non pas de vouloir déceler des liens mécaniques et immédiats entre le versement de l’aide et l’aliénation du bénéficiaire dans un agenda qui ne serait pas le sien, mais bien plutôt de décrire les conditions d’émergence d’un langage par le moyen duquel les acteurs vont s’entendre et œuvrer en commun. En l’occurrence, les divers projets et appels à projet que j’ai pu consulter jusqu’ici mettent en avant la nécessité de promouvoir le « renforcement des capacités », l’« insertion professionnelle » ou bien encore la « participation civique » des jeunes réfugiés, ceci dans le but de réduire leurs « frustrations » ainsi que les « risques de conflit » qui pourraient « menacer la stabilité et la sécurité » du Liban et de la région. Des objectifs qui semblent bien faire l’unanimité parmi les acteurs de ce champ.

Ainsi, tandis que les relations dans le champ de l’aide sont fondamentalement asymétriques, dans la mesure où elles sont conditionnées par le versement de l’aide qui engagent à la fois matériellement et symboliquement un « bailleur » et un « bénéficiaire », le langage lui est générateur de consensus [Beaud 1984], et passe significativement sous silence les rapports de pouvoir à l’œuvre entre ceux qui versent l’aide et ceux qui la perçoivent. Celui-ci évacue également toute considération quant à la dimension géostratégique et potentiellement problématique du travail auprès des jeunes réfugiés palestiniens et syriens au Liban. Les interventions des uns et des autres répondent pourtant à des logiques passablement contradictoires, voire antagoniques. Ceci transparait notamment dans les représentations divergentes que j’ai pu rencontrer de ce qu’est « la jeunesse », tantôt dangereuse ou en danger, tantôt ressource et force de changement pour demain. Cela vaut également pour ce qui est des acceptations hétérogènes du sens donné à l’exil ou au retour, ou encore à l’installation sur le sol libanais, envisagé comme transitoire ou non.

Je suis dès lors conduit à faire l’hypothèse que l’aide internationale contribue à la production d’un discours de vérité qui s’impose aujourd’hui comme un mode crédible de légitimation des rapports de pouvoir à l’œuvre au cœur de la gestion des « problèmes » associés aux jeunes réfugiés au Liban.

Bibliographie

Pour citer ce billet : Taher Labadi, « L’aide internationale dédiée à la jeunesse réfugiée au Liban du point de vue des acteurs locaux », Les Carnets de l’Ifpo. La recherche en train de se faire à l’Institut français du Proche-Orient (Hypotheses.org), le 11 avril 2017. [En  ligne] http://ifpo.hypotheses.org/7463

Taher Labadi a obtenu un doctorat de Sc. Économiques en 2015 en présentant une thèse sur l’économie politique du conflit en Palestine. Ses recherches actuelles portent sur les procédés de pouvoir ainsi que sur les mécanismes de dépolitisations liés aux politiques de développement, de peace-building et d’intégration économique au Moyen-Orient.

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Le septième congrès du Fatah : entre affirmation d’autorité et perte de légitimité pour Mahmoud Abbas

22 mars, 2017 - 18:01

Logo du 7e congrès du Fatah

Le septième congrès du Fatah s’est tenu à Ramallah du 29 novembre au 6 décembre 2016, en présence de 1400 délégués. Organisé pour renouveler les membres des deux instances du parti, le Comité Central (CC, corps exécutif du mouvement – 18 membres élus) et le Conseil Révolutionnaire (CR, assemblée du Fatah – environ 80 membres élus), la réunion du congrès est intervenue dans un contexte de rivalités internes liées à la succession de M. Abbas, âgé de 81 ans.

Sa succession à la tête du Fatah et de l’Autorité palestinienne (AP) est devenue un enjeu de lutte pour le pouvoir. Lors de ce congrès, le principal objectif pour M. Abbas était de sécuriser son héritage politique, en assurant sa réélection et en évinçant ses principaux opposants.

En se faisant reconduire à la tête du Fatah, M. Abbas a renforcé sa position et assis son contrôle sur le parti. Malgré tout, il a perdu beaucoup de crédit politique du fait de la gestion autoritaire de sa direction et du maintien des lignes politiques qu’il défend mais qui n’en demeurent pas moins contestées au sein du Fatah. La politique qu’il mène depuis plus de dix ans à la tête de l’AP et qui n’a pas empêché le maintien de l’occupation israélienne, est devenue très impopulaire, affectant directement sa légitimité. L’un des enjeux du congrès du Fatah était donc aussi celui du pouvoir sur l’AP. En outre, les rares débats qui auraient pu donner des gages à l’opposition sur la fonction des institutions, la transparence des procédures de nomination et la capacité des membres élus à rendre des comptes n’ont trouvé aucune traduction institutionnelle à l’issue du congrès.

Cette réunion apparaît comme une remise en ordre politique de M. Abbas, par étape et à son profit, de la base vers le national. En marginalisant ses opposants au sein du Fatah, M. Abbas les prive de la visibilité que la structure partisane leur offrirait lors des échéances politiques à venir. En effet, le congrès du Fatah intervient dans un contexte où les grands rendez-vous politiques palestiniens sont systématiquement reportés. Que ce soit en raison des ingérences israéliennes ou des tensions liées au processus de réconciliation, les partis ont le plus grand mal à s’accorder sur leurs modalités d’organisation, comme l’illustrent le report de la réunion du Conseil National Palestinien et de celui des élections municipales et législatives. Réunir le congrès était également un moyen pour la direction du Fatah de redéfinir une stratégie politique. En octobre 2015, le début de l’ « Intifada des couteaux » a mis en évidence l’isolement des auteurs des attaques qui ne se reconnaissent pas dans les partis traditionnels. L’impuissance de ces derniers à incarner un renouveau politique traduit, plus généralement, l’incapacité du mouvement national à se réinventer et à trouver une alternative politique au processus d’Oslo.

L’étude des évolutions du Fatah s’inscrit dans mon travail de doctorat sur les mouvements d’opposition au sein de l’Organisation de Libération de la Palestine (OLP) depuis 1993. En 2009, lors de son dernier congrès, le Fatah, membre de l’OLP, ne s’était plus réuni depuis 20 ans. La difficulté pour les partis palestiniens de se réunir, en raison notamment de la dispersion de leurs membres et des entraves à leur circulation, donne à ces temps politiques une résonance particulière. Ils entérinent des évolutions anciennes et fournissent des indicateurs sur les politiques à venir.

1. Le renouvellement en trompe-l’œil du Comité Central et la succession de M. Abbas

L’élection d’un nouveau Comité Central devait donner des indications sur les potentiels successeurs de M. Abbas à la tête du Fatah, et donc éventuellement de l’AP. Peu avant les débats, la possible nomination d’un vice-Président du Fatah était apparue comme une manière indirecte de désigner parmi ses proches le futur successeur du président.

Parmi les 18 membres élus du Comité, on compte 6 nouveaux entrants et 12 réélus en plus de M. Abbas dont le mandat a été renouvelé par acclamation (comme en 2009) au premier jour du congrès. Par ailleurs, pour la première fois, trois leaders historiques du Fatah ont été nommés membres honoraires à vie du CC : M. Ghnaym et S. al-Zaanun, tous deux anciens membres du CC de 2006, et F. al-Qaddumi, membre du Comité Exécutif de l’OLP. Avec ces trois nominations, le nouveau CC compte désormais 22 membres.

En l’absence de vice-président élu ou nommé, ceux qui ont obtenu le plus de voix semblent privilégiés en cas de succession, même si aucune procédure formelle n’existe. C’est le cas de Marwan al-Barghouti (élu en première position), emprisonné en Israël depuis 2002 et aujourd’hui très populaire. S’il est l’une des rares figures à pouvoir rassembler au-delà du parti, ses chances de succéder à M. Abbas demeurent néanmoins limitées tant l’éventualité d’une libération paraît faible. Jibril Rajoub (2nd), militant historique du Fatah, ancien chef de la sécurité préventive en Cisjordanie, serait quant à lui en position de force du fait de sa popularité au sein du parti. Ce dernier s’est néanmoins légèrement détourné, au moins en apparence, des jeux politiques classiques après sa défaite aux élections législatives de 2006. En cas d’absence de candidat consensuel pour la succession, Nasser al-Qidwa (11ème), neveu de Yasser Arafat et longtemps ambassadeur de la Palestine à l’ONU, pourrait être un recours.

En outre, l’élection des nouveaux membres du CC conforte l’idée d’une absence de renouvellement de leadership au sein du Fatah. Il n’y a pas non plus renouvellement générationnel au sein du CC puisque l’âge moyen de ses membres passe de 63 à 64 ans entre 2009 et 2016.

Ces jeux internes au Fatah sont surtout l’expression d’une incertitude chronique liée à la succession de M. Abbas à la tête des organes qu’il dirige (Fatah, AP, OLP). Ils ne doivent pas faire oublier d’autres figures importantes du leadership palestinien, marginalisées des centres décisionnels ou extérieures au Fatah, qui pourraient elles aussi revendiquer une légitimité à diriger l’un (ou l’ensemble) de ces organes. Les noms de M. Dahlan, A. al-Quri, S. Fayyad, Mustafa al-Barghouti, M. Farraj ou encore, plus récemment, Kh. Mishaal reviennent fréquemment.

2. Une opposition provisoirement neutralisée

La tendance qu’a eue M. Abbas à personnaliser le pouvoir et à museler toute opposition a franchi une étape supplémentaire lors de ce congrès. La tension s’est polarisée autour de M. Dahlan, ancien membre du CC, en exil depuis 2011 et actuellement installé à Abu Dhabi. La mise à l’écart de ses soutiens était l’un des enjeux de la réunion alors que les deux hommes s’accusent réciproquement de corruption, sur fond de rivalité politique.

Au-delà du retard pris dans l’organisation du congrès, évoqué par les membres du Fatah pour justifier son organisation, ce sont les manœuvres politiques de M. Dahlan qui semblent avoir fortement contribué à « accélérer » sa tenue afin d’écarter ses partisans au sein du Fatah. Cette tension s’est manifestée au mois d’octobre lorsque le Quartet arabe – Égypte, Jordanie, Arabie Saoudite et Émirats Arabes Unis – a tâché de faire pression pour autoriser le retour en Palestine de M. Dahlan. Les tensions avec M. Abbas se sont ensuite exacerbées à la mi-octobre lors d’une conférence ad hoc du National Center for Middle East Studies, organisée officieusement par M. Dahlan à Ayn Sukhna (Égypte) sur l’avenir de la question palestinienne. Cette dernière avait été considérée par la présidence de l’AP comme une « interférence » des pays arabes dans les affaires palestiniennes.

Le choix des membres invités au congrès a été l’outil principal de la marginalisation des opposants des instances du parti puisque seuls les congressistes étaient autorisés à participer au vote. Ce choix, réalisé par un Comité préparatoire, s’est officiellement porté sur les élus (membres de districts, comités locaux, etc.) et les personnes mandatées par le Fatah (représentants des commissions) auxquels des points ont été attribués en fonction de différents critères (ancienneté, fonction, « réalisations »). Entre le congrès de Bethléem (2009) et celui de Ramallah, le nombre des congressistes est passé de 2265 à 1400. En 2009 pourtant, le nombre de participants avait presque doublé (de 1252 à 2265) pour, à l’époque, diluer l’opposition. Le choix des membres invités à participer au congrès était donc éminemment politique.

Le fait que la mise à l’écart de l’opposition incarnée par M. Dahlan soit omniprésente, notamment dans la presse, a d’ailleurs fortement contrasté avec le silence des membres du congrès sur ce sujet. Ces derniers se sont attachés à recentrer les débats sur le programme politique et le rôle des institutions.

3. La réaffirmation de la ligne idéologique et de la stratégie diplomatique du Fatah

Le 30 novembre, dans un long discours adressé aux membres du congrès, M. Abbas a défendu le bilan de sa politique dans un exposé relativement classique, oscillant entre le rappel de l’héritage révolutionnaire du Fatah et celui de la défense de son bilan à la tête de l’AP. Il a réaffirmé les grandes orientations des vingt dernières années, fondées sur le respect du droit international. Elles devraient constituer son programme pour les cinq années à venir : poursuite du dialogue avec Israël et d’une solution négociée (négociations multilatérales et soutien à l’initiative française), défense de la « résistance populaire pacifique », maintien de la politique d’adhésion aux instances internationales et de la solution à deux États, rejet des phases intérimaires, non reconnaissance du caractère juif de l’État d’Israël.

Ce faisant, M. Abbas réaffirme sa stratégie politique extérieure fondée sur la diplomatie internationale qui a connu son apogée en novembre 2012 lors de la reconnaissance à l’ONU de la Palestine comme État observateur non membre. Cette logique légaliste de recours systématique au droit international n’a en pratique aucun effet puisque la colonisation n’a cessé de s’étendre en Cisjordanie. La volonté de M. Abbas d’apparaître comme un interlocuteur légitime et crédible auprès des Israéliens ne rencontre plus de soutien dans la société palestinienne. Celle-ci dénonce une forme de violence à vouloir imposer une démarche fondée sur le dialogue avec Israël face à un système colonial brutal. Cette « violence de la non-violence » se double d’une accusation de collusion incarnée par la coopération sécuritaire de l’AP avec Israël.

Enfin, les débats précédant le congrès, qui auraient permis à M. Abbas de revendiquer une modernisation de la structure du parti et de son fonctionnement, n’ont finalement pas été soumis au vote. Ils concernaient les modalités du scrutin et ses conséquences pratiques dans le fonctionnement des institutions : élection en deux temps, des membres du CR d’abord, puis des membres du CC par les membres du CR nouvellement élus, ce qui aurait permis de tenir le CC responsable devant le CR et non devant le congrès.

Conclusion

En l’absence d’avancée politique significative, il est peu probable que le discours de M. Abbas lors du congrès permette encore de rallier des sympathisants à la politique du Fatah et donc de l’AP. Ce rendez-vous confirme la politique menée par M. Abbas avec un maintien de la structure exécutive du Fatah et une mise à l’écart institutionnelle de ses opposants les plus visibles. Les deux questions qui étaient au centre de l’organisation du congrès demeurent. D’une part celle de la succession reste posée, et à moins d’une nomination surprise et/ou de la création d’un poste de vice-président du parti, M. Abbas devrait se maintenir à la direction du Fatah encore cinq ans. Compte tenu de son âge, cette question est cruciale alors que les commentaires décomplexés de la classe politique israélienne se multiplient,  menaçant d’annexer la Cisjordanie et de faire disparaître l’AP en cas de transition problématique. D’autre part, M. Abbas confirme l’orientation autoritaire de sa politique et réaffirme ses choix stratégiques pour le mouvement national sans parvenir à convaincre de sa légitimité à gouverner.

Bibliographie Pour citer ce billet : François Ceccaldi, « Le septième congrès du Fatah : entre affirmation d’autorité et perte de légitimité pour Mahmoud Abbas », Les Carnets de l’Ifpo. La recherche en train de se faire à l’Institut français du Proche-Orient (Hypotheses.org), le 22 mars 2017. [En  ligne] http://ifpo.hypotheses.org/7463

François Ceccaldi est doctorant en Études politiques à l’EHESS (CETOBaC), associé à la Chaire d’Histoire contemporaine du monde arabe au Collège de France. Boursier à l’Ifpo-TP de 2014 à 2016, sa thèse porte sur les mouvements d’opposition au sein des factions de l’OLP depuis la signature des accords d’Oslo.

Page personnelle sir le site du CETOBaC

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La dé-municipalisation de la gouvernance urbaine et de l’espace politique post-ottoman : le cas de Jérusalem

6 février, 2017 - 16:16

Les municipalités proche-orientales datent de la fin de l’époque ottomane et sont ainsi des témoins et des acteurs importants des changements qu’a connus la région au cours des 150 dernières années. L’échelon municipal permet d’appréhender les questions liées à l’espace social et politique des villes sur la longue durée. Ainsi, pour le cas de Jérusalem, l’analyse de la gouvernance urbaine (entre la fin de l’époque ottomane et la période mandataire) pointe la centralité de cet échelon afin de comprendre de manière plus nuancée les changements politiques impulsés par l’arrivée de la puissance mandataire.
Dans la lignée du renouveau des recherches sur les municipalités ottomanes et en réponse à l’appel de Michel Foucault à considérer les villes comme modèle à l’État moderne du XIXe siècle (Rabinow, 1984, p. 241), ce billet propose d’examiner la municipalité de Jérusalem comme un laboratoire essentiel des politiques instaurées au niveau local par le pouvoir mandataire.

La municipalité ottomane de Jérusalem, angle mort de la politique d’Allenby

Dans sa première allocution publique à Jérusalem, lors de l’occupation militaire britannique en décembre 1917, le Général Allenby ne mentionne pas les institutions civiques de la ville dont notamment la municipalité qui existe pourtant depuis déjà un demi-siècle. Dans son discours, il met l’accent sur le maintien du statu quo dans la sphère religieuse et sur les lieux saints. Cette réduction de Jérusalem à sa sacralité transparaît à travers toutes les initiatives et institutions créées par les autorités mandataires. Elle a d’importantes répercussions sur la gouvernance et la planification urbaine et mène à une érosion progressive du pouvoir de la municipalité.
Au sein de l’Empire ottoman, Jérusalem a été l’une des premières villes à se doter d’un conseil municipal dès les années 1860, après la promulgation de la première loi ottomane appelant à l’établissement de conseils municipaux en 1867. À partir des années 1880, le conseil municipal est composé de neuf à douze membres élus (au suffrage censitaire exclusivement masculin) pour un mandat renouvelable de quatre ans. Les membres du conseil doivent être des citoyens ottomans, non protégés par un consulat étranger. Les musulmans sont largement majoritaires dans le conseil, mais celui-ci inclut toujours des membres chrétiens et juifs. Au côté des membres élus, quatre autres membres statutaires siègent également : ingénieur, médecin municipal, vétérinaire et chef de police. Il revient au gouvernement impérial de nommer le président du conseil parmi les membres élus (Büssow, 2011, p.73).
La fondation de la municipalité a lieu à un moment charnière de l’histoire de Jérusalem. La deuxième moitié du XIXe siècle est marquée par d’importants changements aux niveaux administratif, politique et démographique. En 1872-73, la sous-province (sanjaq) de Jérusalem devient indépendante de la province de Damas (wilâyat Sûriyâ) et dépend désormais directement d’Istanbul avec statut de sous-province autonome (mutassarifiyya). Pendant cette période, Jérusalem est donc une capitale provinciale ottomane et joue un rôle prépondérant entre le centre impérial et la périphérie provinciale en tant que pivot interstitiel (Hanssen et al, 2002, p. 13).
L’autre évolution importante de cette période est la croissance démographique de la ville : sa population double entre 1800 et 1870 pour atteindre 70 000 habitants en 1914, répartis de façon égale entre la vieille et la nouvelle ville (Lemire, 2013, p. 32). Au tournant du siècle, les services municipaux d’éclairage, d’ébouage et de nettoyage des rues sont progressivement étendus à la nouvelle ville. En 1895, le conseil municipal s’installe lui aussi en face de la vieille ville, sur la route de Jaffa. Ce déménagement est tout à la fois symbolique et pratique : il montre la volonté municipale d’accompagner et de gérer le développement de la ville et place l’administration municipale au centre du nouveau quartier des affaires (Lemire, 2013, p. 162).

La municipalité est instrumentale dans le développement du nouveau centre-ville de Jérusalem qui longe la rue de Jaffa depuis la Porte de Jaffa (Bâb al-Khalîl) . Elle y installe l’hôpital et la pharmacie municipaux, le jardin public et ses propres bureaux. De surcroît, elle joue un véritable rôle dans la planification urbaine en donnant à ce centre-ville commercial un aspect civique et, par l’implantation de trois institutions municipales, résolument municipal. Ce nouveau cœur est une extension de l’artère commerciale à l’intérieur de la vieille ville, près de la Porte de Jaffa, où se trouvent de nombreux magasins propriétés de la municipalité, vers la nouvelle ville. Dans sa façon d’aborder la planification urbaine, la municipalité ottomane de Jérusalem mise donc sur la continuité entre la vieille et la nouvelle ville, tout en permettant aux nouveaux quartiers de prendre une forme qui diffère du vieux cœur de Jérusalem.

Une Jérusalem sacralisée et divisée sous le Mandat britannique

La Charte du Mandat britannique affirme dans ses articles 2, 6 et 11 l’engagement des autorités britanniques en faveur de la création d’un « foyer juif » en Palestine et dans la création de conditions propices à l’immigration juive. L’article 4 de la charte demande la reconnaissance d’une « agence juive » dont le rôle serait de conseiller et de collaborer avec l’administration mandataire sur toutes les affaires liées à l’établissement d’un foyer juif en Palestine. L’Exécutif sioniste commence rapidement à remplir ce rôle et devient l’Agence Juive. Du côté de la puissance britannique, on souhaite voir une organisation semblable pour les Arabes, mais le Comité Exécutif du Congrès Arabe de Palestine refuse de se constituer ainsi en homologue de l’Agence Juive, ce qui impliquerait la reconnaissance de la charte du mandat et de la déclaration de Balfour. En 1921, les autorités mandataires établissent le Conseil Suprême Musulman dont la fonction est d’administrer les affaires religieuses musulmanes, y compris les fondations pieuses (waqf) , les fonds pour les orphelins et les tribunaux religieux. Ce comité, contrairement au Congrès Arabe, exclut de fait les Arabes chrétiens.
Alors que les autorités mandataires renforcent les instances communautaires dans leurs prérogatives, elles limitent les pouvoirs de la municipalité : elle doit assurer les services publics, mais ne joue plus de rôle dans la planification urbaine ni même dans la collecte de revenus (Dumper, 1997, p. 27). Toutefois, puisque la provision de services englobe l’approvisionnement en eau, la municipalité détient un pouvoir important qui la rend sujette à la contestation. Elle devient un théâtre et un enjeu de conflit entre les nationalistes palestiniens et le mouvement sioniste qui milite pour une plus forte représentation des juifs à tous les niveaux de l’institution (Lemire, 2010).
La Municipal Corporations Ordinance de 1934 établit la composition du conseil municipal qui doit inclure six « Arabes » et six « Juifs » selon la catégorisation de la population établie par le Mandat. Le maire doit être musulman, un député-maire chrétien et l’autre juif (Bovis, 1971, p. 34). La création de conscriptions électorales pendant cette période incorpore de nombreux nouveaux quartiers juifs, tout en excluant plusieurs villages arabes, dans un effort de manipuler les résultats des élections selon le principe du « gerrymandering » ou charcutage électoral (Dumper, 1997, p.27).
Les autorités mandataires britanniques interviennent à maintes reprises dans les affaires municipales, en commençant par révoquer le maire Musa Kazim al-Husseini pour avoir participé à une manifestation antisioniste lors du pèlerinage de Nabi Musa en 1920 (Lemire, 2010, p. 485-7). En 1937, elles envoient en exil le maire de la ville – Husayn Fakhri al-Khâlidi (élu en 1934) – pour avoir joué un rôle actif dans la grande révolte qui commence en 1936. Finalement, en 1945, les conflits au sein de la municipalité deviennent si paralysants que le Haut-Commissaire britannique décide de dissoudre le conseil municipal et de nommer une commission municipale pour le remplacer (El-Eini, 2006, p. 67-8).
Bien avant la dissolution de la municipalité, les autorités britanniques ont attribué ses anciennes prérogatives de planification urbaine et de mise en œuvre des règles du bâti à d’autres instances. Le gouverneur militaire Ronald Storrs et son conseiller Charles Ashbee prennent en charge ces domaines à travers la fondation de la Pro-Jerusalem Society, dès 1918. Son objectif est la préservation de la ville, de ses sites archéologiques et historiques, ainsi que l’amélioration des espaces publiques et de la vie culturelle. La Pro-Jerusalem Society regroupe le maire de Jérusalem, les consuls étrangers et les représentants religieux des confessions chrétiennes avec d’autres représentants des communautés arabe, juive et étrangère dans la ville.
La Town Planning Commission, créée en 1920 dans le cadre de la Palestine Town Planning Ordinance, prend la relève de la Pro-Jerusalem Society (Ashbee, 1921, p. xv). Elle s’occupe de la définition des limites de la ville, du zonage et de l’arrangement de huit nouveaux quartiers de la nouvelle ville (Ashbee, 1921, p. 15-20). Elle se réserve également un droit de regard sur toutes les demandes de permis de construire soumis à la municipalité (Hyman, 1994, pp. 406-407). Selon la Town Planning Ordinance de 1921, elle est la seule instance habilitée à recevoir des plaintes à propos de la planification urbaine (Roberts, 2013, p. 24).
Quand Ronald Storrs demande le développement d’un plan directeur pour Jérusalem au début des années 1920, un de ses objectifs explicites est la préservation de l’apparence et de « l’atmosphère » de Jérusalem. Ainsi, les auteurs du plan directeur œuvrent à préserver la vieille ville et sa vue de l’extérieur en établissant une ceinture verte autour des murailles. De nombreuses maisons et magasins situés dans cet espace sont démolis (Pullan & Sternberg, 2012, p. 235-7). Dans la même logique de préservation de la vieille ville comme monument historique immuable, la tour de l’Horloge sur la Porte de Jaffa, construite en 1907, est démolie, malgré les protestations de la municipalité (Tamari, 2011, p.65). Ces mesures drastiques illustrent la logique d’opposition entre la vieille ville et la nouvelle ville qui anime l’approche britannique de la planification urbaine. En parallèle, la vieille ville est désormais présentée comme un ensemble composé de quatre quartiers confessionnels : musulman, chrétien, juif et arménien, alors que les derniers recensements ottomans de la population au début du XXe siècle documentent l’existence de quartiers mixtes qui n’étaient pas aux noms des confessions.
À terme, ces projets ont divisé Jérusalem entre une nouvelle ville majoritairement juive et une vieille ville orientale, majoritairement arabe. Les services offerts à la vieille ville visent surtout à préserver son caractère historique et patrimonial alors que ceux offerts à la nouvelle ville ont pour objectif de créer une ville moderne selon les critères européens. Cette approche est le contraire de celle de la politique municipale ottomane qui avait commencé à offrir des services d’éclairage et de nettoyage dans la vieille ville avant de répondre progressivement aux besoins croissants créés par l’expansion extra-muros. La continuité spatiale entre la vieille et la nouvelle ville, telle qu’elle existait notamment aux alentours de la Porte de Jaffa, correspondait à une continuité démographique, sociale et administrative à la fin de l’époque ottomane.
La municipalité devient ainsi un locus principal de la confessionnalisation comme « processus social et spatial » (Tamari, 2011, p. 81). La perte de pouvoir de la municipalité entre la fin de l’époque ottomane et la période mandataire est à la fois une conséquence de ce processus et un outil colonial dont la visée est de réduire les marges de mobilisation politique de la population arabe. On peut donc affirmer que même si dans la forme, la municipalité a connu une grande continuité depuis sa fondation, dans le fond, son pouvoir a été érodé pendant la période mandataire, notamment dans le domaine de la planification urbaine.
La marginalisation politique de la municipalité s’est accompagnée de la création d’institutions concurrentes (la Pro-Jerusalem Society et la Town Planning Commission) où les représentants des principaux groupes confessionnels rejoignent le régime des « experts » imposés par le pouvoir mandataire. La gestion urbaine de Jérusalem est ainsi en grande partie confiée à des « experts » choisis par le gouverneur mandataire et aux chefs religieux, dans un double mouvement de patrimonialisation de la vieille ville et de confessionnalisation de son autorité locale.
L’érosion du pouvoir de la municipalité à l’époque mandataire a laissé libre voie aux projets de l’administration britannique. Dans ce sens, pour le cas de Jérusalem, la de-municipalisation semble bien avoir été un choix délibéré pour monopoliser le contrôle de l’espace de la ville, aux sens physique et politique.

Remerciements

Je remercie Roberto Mazza, Jens Hanssen et Sotirios Dimitriadis dont les papiers présentés à la conférence internationale « Revealing Ordinary Jerusalem » du projet ERC Open Jerusalem en mai 2016 ont stimulé cette réflexion, ainsi que tous mes collègues du projet ERC. Merci à Salim Tamari qui m’a envoyé son chapitre. Un grand merci également aux collègues qui ont relu les premières versions de ce billet : Norig Neveu, Xavier Guignard, Abdul-Hameed Al Kayyali, Philippe Bourmaud et Frédéric Imbert.

Liste des figures

« Last celebration of the Sultan’s birthday in Jerusalem (1917) », Matson Photograph collection, Library of Congress

Bibliographie
  • Ashbee C., (1921). Jerusalem, 1920-1922 being the records of the Pro-Jerusalem Society, Londres, J. Murray.
  • Bovis E., (1971). The Jerusalem Question, Stanford, Hoover Press.
  • Büssow J., (2011). Hamidian Palestine: Politics and Society in the District of Jerusalem, 1872-1908, Leyde, Brill.
  • Dumper M., (1997). The Politics of Jerusalem since 1967, New York, Columbia University Press.
  • Efrat E. et  Allen N., (1988). « Planning Jerusalem », Geographical Review, 78, no. 4, p. 387-404.
  • El-Eini R., (2006). Mandated Landscape. British Imperial Rule in Palestine, 1929-1948, Londres/ New York, Routledge.
  • Foucault M., (1984). « Space, Knowledge and Power : Interview with Paul Rabinow », in Paul Rabinow (éd.), The Foucault Reader, New York, Pantheon Books, p. 231-252.
  • Hyman B., (1994). « British Planners in Palestine, 1918-1936 », thèse de doctorat, London School of Economics.
  • Lemire V., (2010). La Soif de Jérusalem. Essai d’hydrohistoire (1840-1948), Paris, Publications de la Sorbonne.
  • Lemire V., (2013). Jérusalem 1900, La ville sainte à l’âge des possibles, Armand Collins, Paris.
  • Pullan W. et > Maximilian S., (2012). « The making of Jerusalem’s ‘Holy Basin’ », Planning Perspectives 27, no. 2, p. 225-248.
  • Roberts Nicholas E., (2013). « Dividing Jerusalem: British Urban Planning in the Holy City », Journal of Palestine Studies 42, no. 4, p. 7-26.
  • Tamari S., (2011). « Confessionalism & Public Space in Ottoman and Colonial Jerusalem », in D. Davis & N. Libertun de Duren, Cities and Sovereignty : Identity Politics in Urban Spaces, Indiana University Press, p. 58-82.
Pour citer ce billet : Falestin Naili, « La dé-municipalisation de la gouvernance urbaine et de l’espace politique post-ottoman : le cas de Jérusalem», Les Carnets de l’Ifpo. La recherche en train de se faire à l’Institut français du Proche-Orient (Hypotheses.org), 7 février 2017. [En  ligne] http://ifpo.hypotheses.org/7428

Falestin Naili est historienne et anthropologue associée avec l’Institut français du Proche-Orient (Ifpo) à Amman et le Laboratoire de Recherche Historique Rhône-Alpes (LARHRA) à Lyon. Ses recherches concernent l’histoire ottomane et mandataire du Bilad Al Sham et la mémoire collective de cette période.

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